展示柜货号:未知 统合抑或分立:《事业单位人事管理条例》的司法价值、结构功能与
原标题:统合抑或分立:《事业单位人事管理条例》的司法价值、结构功能与优化路径
作者简介:陈锦,上海大学人事处讲师凯发k8国际娱乐官网入口凯发k8国际娱乐官网入口凯发k8国际娱乐官网入口。研究方向:高校聘用关系。晋兴雨,管理学博士,上海大学上海公共人力资源研究所副研究员凯发k8国际娱乐官网入口,上海大学人事处副处长顶事件。研究方向:公共人力资源管理问题。
基金项目:上海市教育科学研究一般项目“高水平大学建设项目制作用机制和有效性评价研究”(C2022124)
【摘要】《事业单位人事管理条例》(以下简称“《条例》”)在我国事业单位人事管理制度体系中具有“基本法”的地位,但对司法审判的实证考察显示,直接援引、适用该条例的人事争议诉讼案件数量较少,《条例》中的大部分条款处于近乎“休眠”的状态。这一状况并不意味《条例》缺乏实践价值,也不意味对事业单位人事管理进行专门立法缺乏必要性。实际上,《条例》是事业单位人事管理制度体系的总纲,是连接不断丰富发展的具体单行制度的纽带凯发k8国际娱乐官网入口,具有重要的结构性功能。未来应提升《条例》的法律位阶,形成与事业单位的国有公益特性相适应,涵摄各单行制度和专门制度,并与劳动法律制度有统有分的事业单位人事制度体系。
党政群所属事业单位是提供公共服务的重要力量。构建事业单位人事管理的法律制度体系,打造与事业单位改革发展相适应的用人机制,规范事业单位的人事管理工作,是促进我国公共事业长期健康发展的重要保障。2014年公布的《事业单位人事管理条例》(国务院令第652号)是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规,集中体现了改革开放以来事业单位人事管理制度建设的成果,标志着事业单位人事管理工作从行政范式向法治范式的重大转变,在事业单位人事管理制度体系中具有“基本法”的地位和作用。
《条例》在其起草过程中和实施的初期曾引发学界的高度关注和热烈讨论,涌现出一批非常有见地的研究成果。整体来看,这些成果呈现出三个特点:其一,大多数观点对《条例》的出台给予不同程度的积极评价,认为其对提升事业单位人事管理工作的法治化水平的确具有推动作用;其二,在事业单位人事立法体例的未来取向上存在显著分歧凯发k8国际娱乐官网入口,即最终应当与企业单位的劳动法律制度完全“统合”,还是仍旧保持某种程度的“分立”;其三,囿于当时的客观条件,主要采取抽象和定性研究方法,缺乏对事业单位人事争议的案例研究和定量分析。
“统合说”的典型观点可概括为五个方面。第一,人事关系和劳动关系具有相同的建立基础。无论事业单位还是企业单位,与其工作人员都是在平等自愿、协商一致的基础上订立合同,明确双方的权利和义务。第二,人事关系与劳动关系具有相同的合同要素。无论人事合同还是劳动合同,均包括合同期限、岗位职责、工作条件、劳动纪律、工资待遇、合同变更及终止条件、违反合同的责任等关键要素凯发k8国际娱乐官网入口。第三,人事关系和劳动关系具有相同的平等主体关系。改革后,事业单位人事管理由身份管理转变为岗位管理,由组织任用转变为协商聘用,即双方由原来的从属关系转变为平等主体关系凯发k8国际娱乐官网入口。第四,人事关系和劳动关系具有相同的变更或解除条件。我国事业单位实行人员聘用制度,具有独立的用人自主权摩擦力矩,其与工作人员可以基于司法建立和解除人事关系,即聘用双方可以协商变更或依法单方面终止聘用合同。第五,人事争议和劳动争议具有相同的处理程序。2007年颁布的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》(以下简称“《劳动争议调解仲裁法》”)以及2017年出台的《劳动人事争议仲裁组织规则》,归并了人事争议和劳动争议的处理程序,实现了人事争议和劳动争议的一体化处理。正如董保华所指出的:“随着事业单位最终应走向企业化管理,事业单位的人事关系的相当一部分内容应为劳动关系所吸收。”事业单位与其工作人员在人事关系的建立、管理、调整等方面与劳动关系趋于一致,应当将事业单位人事关系统一交由《中华人民共和国劳动法》(以下简称“《劳动法》”)和《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称“《劳动合同法》”)调整。何平则从实施效果角度出发,指出事业单位人员聘用制度未达到预期效果,应进一步改革事业单位人事管理制度,进而建立统一适用的劳动关系凯发k8国际娱乐官网入口。此类观点一直延续到《条例》出台。陈敏认为,事业单位人事管理与企业劳动合同管理的共同点日益增多,《条例》的出台引发了聘用合同和劳动合同的悖论凯发k8国际娱乐官网入口,应将两种合同制度归并,统一为劳动合同制度。总之,无论是人事聘用合同还是劳动合同,“都是市场经济条件下确认和形成劳动关系的基本制度,都是从根本上改变我国计划用工制度和固定工制度的法律形式,充分体现了劳动者能进能出、自主择业,用人单位择优用人的新机制,从根本上实现从‘身份’到‘契约’关系的变革”。
“分立说”则认为,事业单位人事管理体制历来与企业迥异凯发k8国际娱乐官网入口,具有显著的特殊性,应当专门立法规制。具体理由包括三个方面。第一,人事关系的本质是行政法律关系。聘用合同并非单纯约定事业单位与其工作人员之间的权利和义务凯发k8国际娱乐官网入口,更重要的还体现为国家人事行政机关与聘用合同双方具有行政关系,其人事关系的建立和运行主要通过行政方式而非市场方式凯发k8国际娱乐官网入口。劳动关系通常不直接涉及行政关系,而人事关系居于劳动关系和行政关系的中间地带,由法律和行政共同调整。第二,事业单位的主体权利不完整。事业单位并非独立的市场主体,自主权有限,其主要任务是发挥政策性功能,是对政府公共服务职能的自然延伸。在事业单位人事管理的关键环节上塔轮,政府通过设置行政程序直接介入其中,限制了事业单位的自主权,比如事业单位须实行特定的公开招聘制度、绩效工资制度、社会保险制度等凯发k8国际娱乐官网入口。第三,聘用双方的法律地位不平等。尽管事业单位聘用合同在订立程序、合同内容、法律形式上都要求与劳动合同保持一致,强调合同订立的基础是事业单位与其工作人员之间平等自愿、协商一致,并且聘用双方拥有自主选择的权利,然而人事关系一旦建立,聘用双方的法律地位便不复平等。这是由人事关系蕴含的行政法律关系所决定的。事业单位与其工作人员在遵守法律和法律适用方面具有平等的主体地位,但是事业单位作为公共利益的代表者和维护者,其享有的管理特权会造成聘用双方权利和义务的不对等。这种特殊性在具体的人事管理实践中表现得更为直观,比如,在订立、履行、解除聘用合同时或者发生违约赔偿时,聘用双方的地位是平等的,而在事业单位对其工作人员进行考核、奖励和处分时,聘用双方的地位则是不平等的。与之相应,以上两种情形分别对应两种不同的救济途径:前者可以申请仲裁和诉讼,后者则只能提出复核和申诉。基于以上原因,许建宇分析了事业单位聘用合同的特殊性,建议应按照“一般规定与特别规定相结合,特别规定优先适用”的原则建立和完善事业单位人员聘用制度;杨珊比较了人事关系和劳动关系的异同凯发k8国际娱乐官网入口,提出事业单位聘用关系很难完全由《劳动法》调整,需要通过法律、法规等形式对其进行特殊规定;张冬梅认为,“聘用合同”不是一个法定概念,作为一类特殊的劳动合同,应该针对其特质专门加以规制。尽管人事关系本质上属于劳动关系,但是由于它具有一定的特殊性,难以完全适用《劳动法》和《劳动合同法》,因此需要专门立法,以调整事业单位与其工作人员的权利和义务。
事业单位人事管理是否需要专门立法之所以众说纷纭、莫衷一是,其根源在于对事业单位工作人员聘用制度的认识存在差异。2002年7月,国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》,完成了事业单位人员聘用制度的内涵设计,开启了一场持续20年的从“身份”到“契约”的变革:通过建立人员聘用制度变革事业单位的用人机制和管理方式,实现人事管理由身份管理向岗位管理转变、由行政管理向法制管理转变、由组织任用向协商聘用转变。然而凯发k8国际娱乐官网入口,事业单位与其工作人员所建立的人事关系终非“平等的”聘用关系。一方面凯发k8国际娱乐官网入口,事业单位是国家出于社会公益目的,由国家机关或其他组织利用国有资产设立的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织,其根据社会功能、职责任务和工作需要设置的工作岗位本质上是公共职位,但是作为聘用关系缔约主体之一,其又可以根据法规授权,运用公权力行使聘用权;另一方面,事业单位工作人员本质上是承担公共服务职能的“公共雇员”,兼具公务员和雇员的双重属性,是对传统体制内“国家干部”身份的变革,但又不同于雇佣关系中的劳动者。事业单位与其工作人员之间建立的聘用关系不仅涉及聘用双方的权益,而且事关公共利益,属于公共服务关系的一部分,并遵循公共利益优先的原则。这就与《劳动合同法》强调的劳动者利益优先原则存在根本差异,无疑增加了事业单位维持聘用关系的复杂性。
近年来有关事业单位人事管理法规制度的研究主要集中于《条例》相关单行制度的法律适用性,从事业单位人事制度体系的整体视角考察《条例》司法实践的研究则较少。秦奥蕾指出,立法是事业单位管理的薄弱环节制动工况,应借鉴国外经验,强化立法顶层设计,加快建立完整的事业单位法制体系,完善事业单位法人治理结构。曾湘泉等研究了我国事业单位机构编制标准制定中的问题,提出推进机构编制管理科学化、规范化和法制化的政策建议。于安分析了适用《条例》导致的人事管理双重性和公共雇员制,并指出公立高校长聘制属于国家人事权范畴,公立高校不得越权在法律规定以外自行设置条件实行长聘制同侧齿面。赵毅指出,辞职难和高额违约金问题让事业单位法治陷入盲区,在外部制度尚未修改的情况下,破解该症结需要司法机关强化对格式合同的审查力度。刘铁光指出,为了深入落实事业单位人事改革的基本精神,破除事业单位工作人员辞职难的制度障碍,应删除《条例》第十七条关于辞职权的“但书”规定。
《条例》颁行至今已近十年,目前学界对《条例》的关注已大幅降温,相关学术观点基本停留在“统合说”与“分立说”分歧的状态。从前期积累的文献量来看,“统合说”明显多于“分立说”的局面并没有改变。那么十年来《条例》的实施状况究竟如何?对该状况应当作何分析评价?随着事业单位改革的不断深化,国家法制体系建设日趋完善,应当如何对《条例》进行优化调整?关于事业单位人事管理制度与劳动法律制度的“统分”之争,现在是否应当达成共识以及应当达成何种共识?这些问题关系到对《条例》功能与价值的基本判断,关系到事业单位人事管理制度的改革取向,也是本文研究的主题。
全国各级各类事业单位人事管理工作实践是《条例》适用性的试金石,其中发生的人事争议必然部分地转化为法院诉讼案件,成为观察思考《条例》实施状况的宝贵资料。最高人民法院自2013年起推出司法裁判文书公开制度,有赖于此凯发k8国际娱乐官网入口,很大一部分相关案件的信息可以从公开渠道下载获取凯发k8国际娱乐官网入口。与既往研究多采用质性分析有所不同,本文以“中国裁判文书网”() 的检索数据为基础材料,采用实证考察的研究方法。
笔者在中国裁判文书网“高级检索”栏“法律依据”检索项中填入关键词“事业单位人事管理条例”凯发k8国际娱乐官网入口,共计取得时间跨度为2014年7月(《条例》生效时间)至2020年8月的裁判文书(包括判决书、裁定书)656 份。排除重复案例,最终确定628份裁判文书作为研究样本。
统计梳理发现,援引《条例》的诉讼案件数量整体上呈增长态势(见图1)。在《条例》实施第一年,相关案件仅有6件凯发k8国际娱乐官网入口,而到了2019年,相关案件增加到198件。这在一定程度上反映出《条例》在事业单位人事管理中的影响逐步扩大,在事业单位人事争议处理中的作用得到肯定凯发k8国际娱乐官网入口。但是也要看到,相关案件数量平均每年不足百件,而我国现有110万个事业单位、3000多万从业人员,相形之下,《条例》被司法机关适用的频次显然太低。
从地域分布上看,援引《条例》的案件管辖法院分布较广,共涉及29个省、自治区和直辖市(见表1)。其中,人民法院受理案件数量最多的是湖北,共计84 件(需要指出的是,其中57件案件系多人因同一事由与武汉市某医院发生的人事争议),其次是浙江(69件)、四川(47件)、江苏(45件)、湖南(38件)和河北(33件)凯发k8国际娱乐官网入口,以上6个省级行政区的案件数量之和超过全部案件数量的一半。甘肃(3件)、内蒙古(3件)、海南(2件)和宁夏(1件)的案件显著较少,检索结果中未发现青海和西藏法院援引《条例》作出裁判的案件。
在628份裁判文书样本中,《条例》各条文共计被援引817次(见表2),被援引条文分布在第一至第九的9个章节中, 涉及43个条文中的35条,适用率为81.4%。其中,第一章“总则”、第四章“聘用合同”、第五章“考核和培训”、第七章“工资福利和社会保险”以及第九章“法律责任”中的所有25个条文均曾被援引,其他四个章节有8个条文未找到援引样本。
在628份裁判文书样本中,作为司法判据援引各类法律、法规和规章共计1985次(见表3)。除《条例》(612次)之外,《中华人民共和国民事诉讼法》(289次)、《中华人民共和国劳动合同法》(240次)和《劳动争议调解仲裁法》(111次)是被援引次数最多的三部法律。最高人民法院关于事业单位人事争议处理的各类司法解释作为司法判据共被援引305次,占比15.4%,其中《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》被援引次数(153次)最多。人力资源和社会保障部(以下简称“人社部”)等部门制定的事业单位人事管理规章等,比如《人事争议处理规定》《事业单位工作人员处分暂行规定》,作为司法判据共被援引188次,占比9.5%;由国务院办公厅转发的人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》被援引23次凯发k8国际娱乐官网入口,占比1.2%。各地发布的地方性法规和规章,比如《浙江省事业单位人员聘用制度试行细则》《河北省事业单位聘用制管理暂行办法》《江苏省工资支付条例》等,也被作为司法判据,但仅被援引64 次,占比3.2%。
此外,从诉讼案由上看,在628份裁判文书样本中,以“人事争议”为案由的有382份,占比60.8%,其余样本中的案由均与劳动合同争议相关,诸如“劳动争议”“劳动合同纠纷”等。
在中国裁判文书网上检索获得的628份裁判文书样本,是研究《条例》司法适用状况的第一手可靠资料,对其量化分析所呈现的结果可从不同角度进行解读。
一种可能和直观的解读是,我国有约110万个事业单位、3000多万从业人员,与这一庞大的体量相比,平均每年不足百起诉讼案件援引《条例》,且《条例》被司法裁判援引的频次在被援引判据总频次中的占比仅30%。由此可见,《条例》在事业单位人事争议案件中并不是最重要、最核心的裁判依据。此外,《条例》中除了第十五条(事业单位工作人员连续旷工超过15个工作日,或者1年内累计旷工超过30个工作日的,事业单位可以解除聘用合同)、第十七条(事业单位工作人员提前30日书面通知事业单位,可以解除聘用合同。但是,双方对解除聘用合同另有约定的除外)、第十九条(自聘用合同依法解除、终止之日起,事业单位与被解除、终止聘用合同人员的人事关系终止)、第三十二条(国家建立激励与约束相结合的事业单位工资制度。事业单位工作人员工资包括基本工资、绩效工资和津贴补贴。事业单位工资分配应当结合不同行业事业单位特点,体现岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素)、第三十七条(事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的,依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理)这5 条之外,其余各条尤其是与奖励和处分相关的条款,常年处于不同程度的“休眠”状态,并未在事业单位人事管理实践中发挥重要作用凯发k8国际娱乐官网入口。而且,人事争议与劳动争议的案由及其判据存在交叉适用的情形,这似乎也进一步印证了事业单位人事管理制度与劳动法律制度应予统合的学理主张。
然而笔者认为,脱离对社会现实和法制体系的观照,仅停留于对司法裁判文书实证考察结果的表面,会引致对《条例》价值和地位的严重贬低和误读。人事争议诉讼发案数量整体偏少,是多种原因共同作用的结果。一方面,与企业单位相比,事业单位的人事管理工作大多较为规范,人事管理政策的合规执行较为到位,工作岗位的稳定性较高,工作人员与单位之间若发生人事争议,一般倾向于采取申诉、复审等行政体制的内部机制加以解决,而非借助外部机制和力量(法院诉讼及其既判力);另一方面,我国经济发展水平不均衡,经济越发达的地区,人员的流动性和就业选择余地越大,表1所列累计受案数量不足10 起的省级行政区,与全国GDP 排名靠后的地区高度重叠凯发k8国际娱乐官网入口,即为力证。
直接援引《条例》处理人事争议的诉讼案件数量偏少,与《条例》自身条款表述大多较为简略、笼统,难以作为案件判定的直接依据有关凯发k8国际娱乐官网入口。同时也要看到,《条例》的结构性功能定位也决定了其条款内容必然是以高度抽象、概括的形式呈现。
首先,《条例》在事业单位人事管理中发挥着不可或缺的门槛识别作用凯发k8国际娱乐官网入口,将特定人事劳动争议类型化,进而将其引向适当的司法治理轨道。这种门槛识别作用往往在法院立案环节就已经发挥完毕,对后续司法裁判以隐性方式产生作用。
《条例》第二条规定凯发k8国际娱乐官网入口,事业单位人事管理坚持“党管干部、党管人才”原则。《中华人民共和国民法典》第八十七条指出,事业单位是为公益目的或者其他非营利目的而成立的,属于非营利法人。党对人事管理工作的全面和直接领导凯发k8国际娱乐官网入口、单位的公益性和非营利性,是事业单位区别于企业(尤其是非国有企业)的基本特征。事业单位的上述特征决定了其工作人员承担着比非国有企业劳动者更全面的义务和更严苛的责任。例如,《中华人民共和国监察法》(以下简称“《监察法》”)规定,公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中“从事管理的人员”须接受监察机关的监察;此外,上述人员被视为公职人员,受到《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称“《公职人员政务处分法》”)的约束。认定上述人员具有管理人员身份的基本依据,就是《条例》所规定的由人事聘用合同关系明确的岗位类别和岗位职责。《条例》将事业单位的用人关系与一般企业区别开来凯发k8国际娱乐官网入口,将事业单位的管理岗位与非管理岗位区别开来,为全面贯彻落实“党管干部、党管人才”政策、压实管理人员的公职责任提供了逻辑前提。后续人事管理实践活动和司法审判活动可以直接援引《监察法》《公职人员政务处分法》等, 不必再援引《条例》。而且,因适用《监察法》《公职人员政务处分法》所引发的争议跨棒距,并不属于法院受案范围,其不可诉性导致无法从中国裁判文书网检索到此类争议的相关文书,但毋庸置疑的是,《条例》在此类案件或争议中发挥着显性或隐性的前置和门槛识别作用。
其次,《条例》在事业单位人事管理中担负着不可或缺的纽带、黏合功能,它将岗位设置、公开招聘和竞聘上岗、聘用合同、考核和培训、奖励和处分、工资福利和社会保险、人事争议处理、法律责任等方面具体的单行制度与专门立法有机联系起来,组成人事管理法律制度体系,并且赋予这一体系以不断发展的结构特性和结构空间。司法活动援引的具体单行判据凯发k8国际娱乐官网入口,是《条例》所联系和涵摄的制度体系的组成部分。
在岗位设置方面,《条例》的相关规定是事业单位人事管理制度体系的基础性制度安排。2003年,《中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》要求在事业单位推行岗位管理制度,2006年原人事部发布《事业单位岗位设置管理试行办法》及其实施意见,之后又分别与教育部、卫生部等行业主管部门陆续制定出台14个行业意见,此外还有各地方政府制定的具体实施办法。直到2014年《条例》出台,其有关岗位设置的规定与上述政策法规相互衔接融合,构建起了事业单位岗位设置的政策体系,为事业单位岗位设置管理的组织实施提供了行动指南,共同确定了事业单位岗位总量和结构比例,并赋予事业单位以有限的聘用自主权。
在公开招聘和竞聘上岗方面,《条例》规定凯发k8国际娱乐官网入口,除国家政策性安置、按照人事管理权限由上级任命、涉密岗位等人员外,事业单位新聘用工作人员应当面向社会公开招聘。该规定延续了2000年经中央批准的《深化干部人事制度改革纲要》、2002年《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》,以及2003年原人事部印发的《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释》等政策文件的原则要求,坚持了2005年原人事部发布的《事业单位公开招聘人员暂行规定》、2010年《中央组织部人力资源和社会保障部关于进一步规范事业单位公开招聘工作的通知》、2011年中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》等政策文件中的相关制度规定,并于2017年通过《人力资源社会保障部关于事业单位公开招聘岗位条件设置有关问题的通知》得以进一步完善,进而推动各省、自治区、直辖市结合地方实际制定或修订公开招聘实施办法,从而在全国范围内构建起事业单位公开招聘制度体系。
在聘用合同方面,《条例》的最大亮点是设置了聘用合同期限、解除与终止聘用合同、试用期等方面规定,彻底打破了事业单位用人的终身制,为事业单位与企业单位的用人制度在一定程度上的并轨融合奠定了法理基础。事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议凯发k8国际娱乐官网入口,在实体问题的处理上适用人事法规;而涉及事业单位工作人员劳动权利的内容若在人事法规中没有规定的,则适用《劳动法》和《劳动合同法》。由此可见,人事管理制度开始由行政管理向法制管理转型,由组织任用向协商聘用转化,对公共利益和受聘人员合法权益的保护更加突出均衡与兼顾。正如《劳动合同法》第九十六条所规定的:“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更凯发k8国际娱乐官网入口、解除或者终止劳动合同,法律、行政法规或者国务院另有规定的,依照其规定;未作规定的,依照本法有关规定执行。”这表明,《条例》作为国务院颁布的行政法规,对事业单位人事管理决策与执行具有更直接的法律约束力,违反《条例》的人事制度规定是没有法律依据的。
在考核和培训方面,《条例》要求事业单位应当根据不同岗位的要求,编制工作人员培训计划,对工作人员进行分级分类培训;工作人员应当按照所在单位的要求,参加岗前培训、在岗培训、转岗培训和为完成特定任务的专项培训。为贯彻落实《条例》,中央组织部和人社部于2019年印发《事业单位工作人员培训规定》,填补了事业单位工作人员培训制度方面的空白刮屑板,成为事业单位工作人员培训工作的第一部综合性和专门性管理规定。
在奖励和处分方面,《条例》仅就事业单位工作人员奖励和处分的情形、种类和条件作了原则性规定。2018年,中央组织部和人社部印发的《事业单位工作人员奖励规定》坚持正向激励导向凯发k8国际娱乐官网入口,突出业绩贡献,细化了新时期事业单位工作人员奖励政策阳极保护。2020年《公职人员政务处分法》的颁布施行,进一步规范了政务处分,并将事业单位中从事管理的人员纳入调整范围。根据《中华人民共和国立法法》(以下简称“《立法法》”)对效力和适用原则的规定,当《条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》与《公职人员政务处分法》不一致时,以上位法《公职人员政务处分法》为准;《公职人员政务处分法》未规定的,适用《条例》和《事业单位工作人员处分暂行规定》凯发k8国际娱乐官网入口。
在工资福利和社会保险方面,《条例》明确了事业单位工资制度、福利待遇、社会保险待遇和退休制度,其中有关工资制度的表述成为各方关注的重点。目前,事业单位岗位绩效工资制度分为三个层面:第一个层面是原人事部、财政部印发的《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》;第二个层面是原人事部、财政部分别与教育部、科技部等行业主管部门陆续制定出台的实施意见;第三个层面是各地方政府制定的具体实施办法。值得注意的是,《条例》并没有规定事业单位执行国家统一的工资制度,更没有重申《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》所规定的“事业单位实行岗位绩效工资制度”。这为某些类型的事业单位根据“激励与约束相结合”原则,在岗位绩效工资制度之外建立工资制度提供了空间。
在人事争议处理方面,《条例》规定了事业单位人事争议的基本解决途径凯发k8国际娱乐官网入口,该规定与劳动争议既有共性,又有特殊性。首先,当事业单位与其工作人员为平等主体时,他们之间的人事争议与劳动争议的性质相同,适用《劳动争议调解仲裁法》的规定,可以通过协商、调解和仲裁甚至诉讼加以解决。但是,平等主体之间的人事争议处理范围与劳动争议不尽相同。比如《人事争议处理规定》明确,人事争议包括“事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议”;《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》明确,人事争议是指“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”。而企业劳动争议的处理范围则包括因企业开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职发生的争议;因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议;因履行劳动合同发生的争议;其他劳动争议。其次,当事业单位与其工作人员为非平等主体时,他们之间的人事争议可以通过行政复核和申诉程序解决,这是劳动争议处理未涉及的。比如工作人员对考核结果、处分决定等不服发生的争议,属于不平等主体之间的争议,不适用调解与仲裁程序,需按规定申请复核、提出申诉加以解决。2019年,中央组织部办公厅、人社部办公厅印发的《事业单位工作人员申诉案件办理规则》,对事业单位工作人员申诉案件的办理程序作了细化。
此外,《条例》还建立了回避制度,规定了负有事业单位聘用、考核、奖励、处分、人事争议处理等职责的人员履行职责时的回避情形。2019年,中央组织部、人社部印发的《事业单位人事管理回避规定》是就《条例》的回避规定所制定的专门规章。
可见,《条例》及其相关规范性法律文件共同构成了事业单位人事管理制度体系,为事业单位人事管理工作提供了制度基础和行动指南。虽然《条例》的条款本身存在较为抽象、大多难以直接适用的问题,但《条例》各章所确立的管理事项为事业单位人事管理制度体系建设提供了完整的框架结构。党中央、全国人大、国务院、最高人民法院,人社部、财政部、教育部等行政与行业主管部门,以及各省、自治区、直辖市等地方政府及其职能部门,陆续制定或修订配套的实施办法阿基米德螺线,动态地丰富、发展和完善了这一框架下的具体组成部分。《条例》如同粗线条的中枢纽带,延伸铺展开来,为单行细化的人事管理制度建设提供了巨大空间,并且逐渐形成严密细致的辐射状制度结构。因此,司法机关在处理人事争议个案时,往往直接援引具体适用的人事管理制度,而不必提及《条例》中的相关条款,但这并不意味着《条例》本身缺乏司法价值,或者在事业单位人事管理制度体系中处于无足轻重的边缘化地位。
对法院裁判文书援引适用《条例》状况的考察,对《条例》在事业单位人事管理制度体系中的结构性功能分析,以及对事业单位人事管理制度与企业单位劳动用工制度的文献综述回顾凯发k8国际娱乐官网入口,从一个侧面反映出制度、司法与国情交汇结合过程的复杂性和多样性,为我们研究与新时代中国特色社会主义相适应的人事管理制度建设问题带来诸多启示。
首先,司法审判是制度实施的重要途径,但不是唯一途径。制度实施的关键在于常态化的社会实践。虽然事业单位人事争议多数可以通过仲裁、诉讼方式寻求救济,但是通过复审、复核等体制内程序予以解决的亦不在少数,而且《监察法》和《公职人员政务处分法》未对监察处分争议设定司法诉讼解决机制,因此事业单位人事管理制度的真谛在于实践而非争诉。发源于西方国家的司法终局解决原则——将司法审判作为一切权利争议的最终救济和解决方式——与我国事业单位人事管理制度并不完全契合。
其次,事业单位人事管理有其特殊性。一般的劳动关系仅涉及双方平等利益,事业单位人事管理还涉及公共利益和国家利益,属于公共服务关系的一部分,遵循公共利益优先的原则。事业单位因其公办、公有和公益的属性,较企业单位承担更多法律义务和社会责任,因而事业单位工作人员(尤其是其中的参公管理人员、从事公务的人员和其他管理岗位的工作人员)负有更多公法意义上的更高和更严标准的义务和责任。例如,《条例》第十五条明确规定:“事业单位工作人员连续旷工超过15个工作日,或者1年内累计旷工超过30个工作日的凯发k8国际娱乐官网入口,事业单位可以解除聘用合同。”但现行有效的劳动法律并未对企业员工的旷工罚则作出任何规定,而是将其作为可由企业和员工自行商定或集体协商的任意性事项予以处理。
再者,事业单位人事管理制度体系建设是与时俱进的发展过程。随着党和国家机构改革的不断推进,国家治理体系和治理能力现代化水平的不断提升,人事管理制度不断发展和完善,加之人事制度兼具法律和政策的双重属性,在相当长的时期内难以也不必采取法典化的集合编纂模式。继续以《条例》确立的主干框架为纽带,以外延辐射结构和动态调整的方式构建事业单位人事管理制度体系,有利于保障党的全面领导,推进全面从严治党的体制机制,并进一步聚焦于事业单位定位,厘清事业单位职能,提高事业单位工作效率。
综上,《条例》实施近十年来的制度实践凯发k8国际娱乐官网入口、社会发展和理论分析均表明,事业单位与一般企业在性质、功能和预期定位等方面的差异并未弱化凯发k8国际娱乐官网入口。由于事业单位的公有、公益及非营利法人属性凯发k8国际娱乐官网入口,其所负载的公法义务和社会责任,以及其工作人员所承担的严苛的政务责任不断得到强化。因此,曾一度热烈的人事管理制度与劳动法律制度的“统分”之争凯发k8国际娱乐官网入口,在当下可以得出较为可靠的共识性结论:在较长历史时期内,事业单位人事管理制度仍应保持与劳动法律制度不同的原则、规则和体系;但是出于效率、公平等重要价值的考虑,可以在某些程序性环节对二者进行并轨处理凯发k8国际娱乐官网入口,在某些实体性规范方面促使二者一体适用。
与此同时也应当清醒认识到,包括《条例》在内的现行事业单位人事管理制度体系内部还存在不够协调、不够统一的结构性冲突凯发k8国际娱乐官网入口,亟待优化处理凯发k8国际娱乐官网入口。比如,根据《立法法》对效力和适用原则的规定,国务院颁布的《条例》属于“行政法规”,其效力位阶与同属行政法规的《职工带薪年休假条例》《社会保险费征缴暂行条例》等持平,但低于全国人大颁布的《劳动法》《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》《监察法》《公职人员政务处分法》等“法律”。然而《条例》却可以统驭与其效力持平的平级法和优先于它的平级法,甚至效力位阶高于它的上位法,这与《立法法》的原则存在逻辑上的矛盾。又比如,对于事业单位工作人员的处分方式,《条例》的规定分为警告、记过、降低岗位等级或者撤职、开除;《公职人员政务处分法》的规定则分为警告凯发k8国际娱乐官网入口、记过、记大过、降级、撤职、开除。二者显然存在冲突。再比如,《条例》关于事业单位工作人员考核的规定,与早在1995 年颁布实施的《事业单位工作人员考核暂行规定》在考核类型、考核结果档次、考核组织程序等方面均存在较大差异。为保证事业单位人事管理制度体系构成的合逻辑性以及体系内部制度的统一性,未来建议以《条例》的现有框架和内容为基础,结合人事管理制度的最新发展成果进行修订和完善,由全国人大或其常委会审定通过,以《事业单位人事管理法》的名义重新颁布实施。
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